包明说2024年11月13日发布:【美国来信】817 25万亿美元的博弈

但谈判难有突破性进展，最终陷入僵局。究其原因，首先是方案本身分歧很大。突出的一点是规模上的差异：众议院在5月份即已通过了一个3.5万亿美元议案，而参议院在7月27日公布的初步方案只有1万亿美元，二者相距2.5万亿美元之多。对此，参议院民主党领袖舒默说的很形象：民主党认为病人需要动一个“大手术”，而共和党觉得打一个“绷带”就可以了――我们不能允许这样做，如果只是打个绷带大家就各自散去，则只会徒留下美国继续躺在那里流血。

除规模外，如何调整原来每周600美元的联邦额外失业保险？应怎样资助州与地方政府？该保护企业免受因员工传染到病毒所引起的诉讼吗？诸如此类，均存在重大争议。

但各方之所以僵持不下，除对方案本身分歧严重外，还有更深层次原因。据笔者观察，大致有如下几个方面：

第一，上一轮谈判的后遗症。在上一轮纾困方案谈判中，为了快速达成协议，民主党做出了让步，放弃了对州和地方政府提供资金支持的承诺。那次让步很被动，因为州和地方政府非常不满意，共和党和白宫也毫不领情。民主党当时明确表示，下一次将重点考虑州和地方政府。因此这次注定难再退让。

第二，民主党终于争得久违的主动与先机。在前几轮纾困方案中，民主党把控的众议院相对被动：第三轮2.2万亿美元的“关爱法案”主要是由参议院和白宫提出；而在第四轮仍由白宫和共和党拟定的方案中，民主党因用了两天时间审查细节即被指责耽搁拖延。这一次，众议院提前动手，在5月份即投票通过了自己的3.5万亿美元方案。而参议院和白宫迟迟未予回应。民主党占据主动和先机，不再担心被指责拖延耽搁。

第三，共和党内部观点不统一。一些共和党成员不希望过度增加赤字，而另一些成员面临迫在眉睫的选举压力，希望妥协尽快达成协议。

第四，大选因素。有观点认为，特朗普因疫情控制不力导致选情下降，民主党感觉可以利用大选之前这90天的时间做筹码，与共和党充分讨价还价。

第五，白宫改变了谈判策略。一些共和党议员批评白宫在此前的谈判中对民主党让步太多，所以增加了态度强硬的谈判代表，动辄以签署总统行政令绕过国会相威胁。

终于到了摊牌的时候。8月7日是预定的最后期限，但谈判再次失败。8月8日，特朗普果然以签署行政令方式强行推出了单方面的纾困计划。该计划主要包括如下四方面内容：

第一，暂停缴纳企业员工方面的社保税，从9月1日开始生效至年底。

第二，将联邦政府提供的额外失业救济延期。金额每周400美元，其中300美元由联邦政府提供，各州补上余下的100美元。总规模440亿美元，于12月6日截止。

第三，保护租房户和使用抵押贷款购买住所的房主，避免因未及时支付租金或偿还贷款而被驱逐出户。

第四，延长联邦学生贷款的暂停偿还期限，并免去利息。

美国总统单方面动用行政令，向来争议巨大。以这次看，不但力度有限，更面临众多操作障碍和法律挑战。根据联邦法律，行政令不可以替代立法，而政府仅可以支出国会授权的资金。从操作性看，这次的失业救济是一个新项目，极为复杂且难以充分实施。对社保税暂缓缴纳，企业顾虑重重未必配合。从力度看，就算是不折不扣全部执行，也不过数千亿美元，远少于可能高达1.5-2万亿美元的谈判协议。

或许白宫也明白这一点，动用行政令仅意在向选民做个姿态，并向民主党施压。无论怎样，谈判大概率仍将重启。这是一个2.5万亿美元的博弈，其结局如何不仅涉及美国，也具有全球性的影响。

（本文发表于《财新周刊》2020年第32期，2020年8月17日出版）

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中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。

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