经济和人口的“双重中心-外围”空间变局

改革开放以来，中国积极融入国际市场、推进市场化改革，这不仅促使整个国家实现了四十多年的快速增长，也推动了国内经济和人口的空间大变局。长期以来，对于中国的经济和人口空间布局调整，社会公众、学术研究以及中央和地方政府主要关注大区域尺度层面的问题，例如东、中、西部之间的发展差距，地区间的产业布局，人口流动和社会保障等。与之相对应，在政策层面，为了促进区域间平衡发展，从2000年开始，中央先后提出西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等旨在促进区域平衡的区域发展战略。在2003年前后，土地、财政等方面出现了更明显偏向中西部地区的政策转向，试图通过资源倾斜实现地区间平衡发展。然而，随着经济全球化和现代化进程的不断推进，经济和人口持续向少数优势地区集中，追求区域间总量平衡的政策对国家层面经济增长等的负面作用也逐渐凸显。在这一背景下，中央提出要加快构建以中心城市和城市群为主要载体的增长动力源。

中央根据发展阶段的不同调整区域发展战略。在目前区域发展政策的制定中，具体的城市群和经济带等区块一体化发展的战略方向比较明确，但是各区块之间，以及区块内部的人口流入地和流出地之间，如何形成优势互补的差异化发展新格局，以及中央在区域协调发展中发挥哪些作用，却仍需基于理论框架构建整体的认识。

二、“双重中心-外围”格局及其动态调整

本文提出，在全球化和现代化的客观趋势下，一面临海的地理条件将促使中国各区域的比较优势将进一步分化，形成从沿海向内陆、从中心城市向外围地区的发展梯度，呈现出“双重中心-外围”的区域发展新格局。相应地，在大的区域尺度上人口仍将向沿海城市群和内陆中心城市集聚，同时在城市群内部也呈现出人口向中心城市周围集聚的趋势，内陆和沿海城市群内外围地区的人口则持续流出。“双重中心-外围”模型既可以在理论上弥补传统的“中心-外围”理论在解释中国现实尤其城市群之间比较优势上的不足，又可以在实践上为中国区域协调发展战略的制定和实施提供理论支撑。实践上，中国的“双重中心-外围”格局在2000年至2020年城市和区县层面的人口空间分布及其变化中已现端倪，并且“开放”、“改革”、“连通”和“发展”四个方面的因素会进一步强化“双重中心-外围”格局，沿海地区和中心城市在集聚人口和经济活动上的优势会进一步加强，人口流入地和人口流出地的分化也会进一步加剧。其中，“开放”会强化参与国际贸易更有先天优势的沿海地区的发展潜力；“改革”会打破要素市场分割，使得劳动力、资本甚至土地指标等要素在地区间更加自由流动，“连通”会降低商品和生产要素流动的物理成本，同时信息的跨区域传导也将更加容易，在“中心-外围”模型的理论中，“改革”和“连通”的深化会使得原有经济中心的集聚力量进一步增强；“发展”导致的结构变化会使得服务业在经济中的重要性提升，而服务业的发展更依赖人口和经济活动的集聚。

“双重中心-外围”模型意味着，对于中国这样一个国土面积和人口规模都比较大，地区间发展经济的区位条件差异也比较大的国家而言，区域发展及其相关的政策既要关注大的区域尺度，也要认识到在同一个城市群内部的城市或区县，发展潜力的差异也是比较大的。因此，政策的制定要考虑不同地理尺度行政单位的因地制宜问题。

三、“双重中心-外围”格局的制度要求：畅通国内大循环与改革央地关系

“双重中心-外围”模型中，生产要素依照比较优势向沿海地区和中心城市集聚，从而在全国层面释放增长潜力和结构红利的一个关键条件是畅通国内大循环。然而当前仍存在一些市场分割和与之相关的要素空间错配的现象。中央层面对导致这些现象的制度安排进行优化改革，将有利于释放改革的制度红利。

其中，要素空间错配现象主要体现在三个方面。首先是人口流动障碍。城乡劳动力流动不足使得城乡收入差距的收敛变慢，同时非本地户籍的身份也抑制了流动人口的消费，减少了城市低技能劳动力的供给。虽然过去十年间，户籍改革的步伐加快，但直至当前，在“双重中心-外围”新格局中，作为全国中心和城市群中心的特大城市和超大城市仍面临较大的约束。其次是土地资源的空间错配。过去的新增建设用地指标的配置中，约束东部发达地区和大城市，偏向欠发达地区的倾向比较明显，但前者的土地资源利用效率更高。对于发达地区和大城市，土地供给不足导致房价持续上涨并通过推高工资抑制东部和全国的经济竞争力；而欠发达地区的城市扩张并不受约束，一些地方发债建设新城导致了债务的累积。第三，财政转移支付的政策目标与政策手段的偏离。对欠发达地区的转移支付是追求共同富裕的必要举措，但过去对欠发达地区的转移支付往往投到了当地并不具有比较优势的产业上。由于地理区位条件的制约，欠发达地区的人口总量相对于其经济潜力是过多的，对欠发达地区的财政支持要转化成可“携带”的人力资本和物质资本，才能更好地实现共同富裕。

因此，中央层面统一协调各区域的发展战略可以提高整体的福利，中央层面的协调作用也是中国特色社会主义市场经济的最重要优势之一。基于经济学理论和中国的实践，我们认为在“双重中心-外围”的区域格局下，畅通国内大循环提高经济增长的潜力，中央层面可以在以下六个方面更好地发挥作用。（1）以整合国内市场为目标协调区域间的发展政策，从而在国家全局层面形成合力，充分发挥大国优势并提高整个国家的竞争力。（2）克服完全自由市场下的空间外部性。例如在流入地区补贴迁入企业和劳动者，从而提高做迁移决策的企业和个人的私人收益，这样可以减少正外部性条件下经济集聚的不足，同时提升局部和整体的经济效率；跨地区协调污染跨界问题；协调跨地区的教育、医疗等公共服务的供给，等等。（3）克服地方层面由于短期和局部的增长目标导致的要素市场分割，进一步改革户籍制度和土地市场。（4）在注重效率的大前提下，缩小地区差距，实现共同富裕。（5）新形势下，地区发展新模式的探索性实验和推广。（6）协调战略性产业的布局，以保证产业扶持政策资金的有效利用，并限制地方政府的过度竞争。

四、分工和协调并重的区域经济发展新路径

“双重中心-外围”格局的形成和区域协调政策的深入，需要中国的区域发展不断地在发展中促进相对平衡，走上一条分工和协调并重的区域发展新路径。首先，要用“以人为本”的政策逐步替代“以地为本”的政策，这在规模经济效应足够大和人口流动的背景下，可以兼顾效率与公平。其次，不仅需要顺应经济规律的作用，以“双重中心-外围”框架为基础，协调区域发展战略，还需要在提升整体福利的目标下不断调整央地关系，完善大国的空间治理。最后，要在区域间分工深化的视角下看待共同富裕，各地区比较优势的差异客观上需要通过差异化的政策和人口的流动实现共同富裕。

原文刊发 《中国工业经济》2023年第8期

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